自然保护区发展要及时澄清误解 （中国环境报，2016.8.9）

陶思明

编者按

自然保护区是推进生态文明、建设美丽中国的重要载体。当前，自然保护区建设和管理仍存在保护与开发矛盾突出、管理机制有待健全、基础工作比较薄弱等问题，特别是对自然保护区发展的认识和理解存在某些误区。对此，本报特刊登相关文章，以飨读者。

自然保护区是推进生态文明、建设美丽中国的重要载体。今年是我国现代自然保护区事业创建60周年。经过60年的奋斗，我国与保护需求相适应的自然保护区体系正在加快形成，保护成效明显。全国超过90%的陆地自然生态系统都建有代表性的自然保护区，89%的国家重点保护野生动植物种类以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护，部分珍稀濒危物种野外种群逐步恢复。但是也要看到，一些地方在自然保护区建设和管理方面还存在一些问题。

比如，一些自然保护区生态自然性、稳定性很难保障。据国家林业局调查，全国2.58万平方公里大熊猫栖息地内，大型干扰因子包括319个水电站、1339公里道路、268公里高压输电线、984个常住人口50人以上的居住区、479处矿山、25个旅游景区等。有的自然保护区周围建有光伏电场、输电线路、油气管线、化工园区、铁路及火车站、高速公路、码头港口、房地产等项目。还有的地方为了发展大幅度调减面积，弱化功能分区，调换位置。

5月22日，环境保护部等七部门联合召开自然保护区发展60周年大会。6月30日，十二届全国人大常委会第二十一次会议听取和审议了国务院关于自然保护区建设和管理工作情况报告。笔者认为，在当前的形势下，应进一步加强自然保护区建设和管理工作，特别是要澄清认识上的误解，才能推动自然生态系统和野生动植物保护。

自然保护区已承担着难以疏解的发展功能，仅区内就有上千万常住人口及相应产业、村镇支持体系，周边与保护区资源环境密切相关的人口、经济活动更多，因此不应该再使旅游成为自然保护区的必要功能。

自然保护区不能以数量多少论保护可达性，关键在于以保护目标为导向形成有效覆盖。当然，没有相当的数量为保障就可能出现更多保护空缺。

1 误区一：自然保护区保护目的与其他园区类同 笔者认为，自然保护区工作除代表人类社会维护自然生态利益外，本身没有经济利益诉求。自然保护区工作成效的衡量标准应该是保护区所受人类活动的威胁是否减轻、自然对象物是否真正受益于保护等。

相比自然保护区这些特点，风景名胜区等其他园区工作都有获取经济利益的目的性。而重视发展旅游，也是国家现代产业体系的重要组成部分。在地域和面积的选择上，除地质公园等以外，保护并不是其主要目标，因为有些本底都是人工建成的。如水利风景区，依托水利工程和人工水体，自然性较少；有的风景名胜区虽然以自然为背景，但其关注点集中在人文角度。

在保护责任担当上，这些园区也与自然保护区有明显不同。这些园区能否保持住园区称号，与保护工作成效没有直接关系。比如，去年底，住建部宣布吉林仙景台等11处国家级风景名胜区入列“濒危名单”，经1年整改仍不能合格验收将摘牌处理。今年初，国家林业局直接撤销了福建龙湖山等3处国家级森林公园。而自然保护区则完全不同。湖北长江新螺段等两个白鱀豚自然保护区，曾因专家认定白鱀豚已灭绝而申请更改名称。但在评审时却被严词拒绝，原因在于必须要查清楚白鱀豚为什么没有了，保护区应承担什么责任等。因此，自然保护区摘牌问题并非没有提出，但却不易实施。许多自然保护区都有着独特的自然禀赋和保护价值，在未确定新的自然保护区之前不能轻易取消原来的保护区域。

国家公园是从加快生态文明制度建设角度提出的。和其他园区相比，与自然保护区相同之处更多一些。当下，各地积极推进国家公园建设，一些地方还计划在原来自然保护区的范围建设国家公园。笔者认为，国家公园建设需积极推进，但同时不能忽视自然保护区建设，因为两者确定的目标并不完全一致。

按照《生态文明体制改革总体方案》要求，“除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设”。这表明，旅游观光是国家公园的一项功能。而自然保护区并非如此，要求以“不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源”为前提，禁止在缓冲区开展旅游。核心区更是严禁开设与保护方向不一致的参观旅游项目。未经批准开展参观旅游活动，开设与保护方向不一致的参观旅游项目等，均在查处之列。

自然保护区已承担着难以疏解的发展功能，仅区内就有上千万常住人口及相应产业、村镇支持体系，周边与保护区资源环境密切相关的人口、经济活动更多。就像长江上的自然保护区，既不能停止航运和航道疏浚维护，也不能终止路桥建设和防洪施工，传统社区也要继续发展。因此，笔者认为，在此基础上，不应该再使旅游成为自然保护区的必要功能。

建立国家公园体制是自然保护区事业发展的重要机遇。在大力推进国家公园体制建设、确保国家公园落地的同时，自然保护区的发展也要不忘初心，完善自我建设，勇于当好保护自然的排头兵。这是促进人与自然和谐发展的现实需要，是对未来世界的庄严承诺，也是美丽中国梦的宏大自然图景。

2 误区二：自然保护区太多太大 有人认为，现在自然保护区太多、面积太大。对此，笔者认为，当前，一些珍贵海岸滩涂湿地仍被大量开发，许多濒危野生动植物生存状况没有好转甚至更趋恶化。由此可见，目前自然保护区数量多、面积大只是表象，与以保护目标为导向形成较强保护力的目的相比仍然存在很大差距。

当前，全国自然保护区2740处，其中国家级446处，许多地方不再批建自然保护区。近十年来国家级保护区新建较多，数量增幅达68.3%，但面积增幅只有5.8%。这样的发展趋势和其他起步较晚的园区相比速度更慢。如森林公园已批建3234处，其中国家级826处，60%以上系2000年以后批建；国家湿地公园近十年才兴起，已试点建设706处；国家水利风景区也有658处。

鉴于自然—经济—社会复合生态系统背景，笔者认为，自然保护区不能以数量多少论保护可达性，而关键在于以保护目标为导向形成有效覆盖。当然，没有相当的数量为保障就可能出现更多保护空缺。特别是现有自然保护区中，市县级占了52.6%，分布也相对集中，存在保护典型性、代表性、广泛性不够的问题。比如，我国73个县（区、市）有5处以上自然保护区，合计619处，占全国的22.7%；17个县有10处以上，合计264处，占全国9.7%。

此外，从地域来看，自然条件严酷的地方拥有更大自然保护区面积。如主体为青藏高原的西藏、青海两省区合计63万平方公里，其中国家级58万平方公里，分别占全国的44.4%和59.8%。西藏、青海、新疆、内蒙古4省区合计95.4万平方公里，占全国的67.2%。这些地区有许多极为珍贵的生态系统和特有物种，保护非常有意义。但多为植被稀少的高寒荒漠、干旱荒漠和层次单一的草原景观，是我国沙漠戈壁、雪山冰川的集中分布区，更高自然保护区面积占比并不能代替其他地区保护。而沿海一带水热条件好，保护对象繁多，但多数地区自然保护区面积占比较低，最低的浙江1.55%，和最高的西藏相差20多倍。

从单一自然保护区面积格局看，西藏珠峰等面积1万平方公里以上的15处合计80.57万平方公里，占全国的54.8%；平均5.37万平方公里，大于1.5个海南省。相反有1300多处面积在50平方公里以下，平均16.9平方公里；有114处面积在1平方公里以下，平均0.39平方公里，最小的0.3公顷。国家级自然保护区也有48处面积在50平方公里以下，平均23.7平方公里，最小的1.2公顷。面积较小的自然保护区，有些同保护对象特点相适应，但多数对生态完整性和需要有较大生境空间野生动物的保护是不够的。

3 自然保护区发展相关建议 推动自然保护区发展，是各地必须抓好的一项任务。对此，笔者有如下建议：

一是加快自然保护区立法。现有的法律法规对自然保护区的一些规定过于原则，操作性不强，处罚标准偏低。环境保护部部长陈吉宁提出，加快制定自然保护区法律，这非常重要。建议专门就自然保护区保护立法，凸显自然保护区的重要性。

二是科学对自然保护区重组划线。当前，风景名胜区、森林公园与自然保护区存在多头管理的问题，多数自然保护区管理机构集行政、事业和企业职能于一身，给自然保护区管理带来很大困难。《生态文明体制改革总体方案》强调，加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。笔者建议，凡以自然生态系统、野生动植物物种为保护对象和自然价值高度易受旅游业影响的保护区，不宜整合到其他园区系统。以野生动植物为例，一个物种通常包括许多分布在不同地点的种群而有很多甚至无数个体，但是现在许多都减少到可以在个体水平上以个、十、百、千精准计数，恢复有生存力的种群显得十分急迫。

三是加强自然保护区管理。自然保护区是专业保护单位，必须践行生态文明理念，确保自然保护区的自然性、纯洁性、独特性。一些地方政府为了经济利益，在保护区搞开发，破坏生态系统。一些地方政府对自然保护区管理不够重视，存在能力不足的问题。鉴于大多数地方经费状况已根本好转，建议不再搞所谓自养式开发，不能为了经济利益上项目。建议实行国家和省两级管理制，有较大保护价值的直接批建国家级或省级自然保护区，或就近纳入已有保护区管理。目前天津等14个省区市实行或接近两级制，可以参考。可依托能力较强的自然保护区发展区域保护中心，一个保护区可以多片区，也可以接管新片区，以增强灵活性，统筹兼顾周边零星片区的保护。对自然保护区国土面积占比低的地区要提出硬指标，促其尽快完善自然保护区布局。