伊春市实行林权制度改革以来,林区职工通过发展林下经济,在较短时间内获得收益。王志富摄

探　索

　　2004年4月，伊春市被国家林业局确定为全国唯一的国有林区林权制度改革试点单位，在伊春所属的双丰、铁力、桃山、翠峦、乌马河5个具有代表性的林业局15个林场（所）中，拿出8万公顷国有商品林地先行试点。2006年4月29日，全国国有林区林权制度改革试点在伊春市乌马河林业局乌马河经营所敲响了第一槌，伊春率先打破了林业国有国营一统天下、产权虚置的传统僵化格局，被称为中国国有林区的“小岗村”。

　　国务院批准的《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施方案》要求，在保证林地用途和重点国有林区国有森林资源主体地位不变的前提下，按照“远封近分”的原则，对大面积集中连片的公益林和远山区的商品林，仍由伊春林业管理局依法进行管理；对浅山区林农交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的部分国有商品林，根据一沟一系一坡的自然界限并结合森林经营区划，按每户5—10公顷的规模，由林业职工家庭承包经营，将林地经营权、林木所有权和处置权全部交给职工，50年不变，可以继承和转让。截至2006年末，8万公顷试点林地承包任务已全部完成，共完成调查区划面积83241.43公顷,完成评估面积82563.73公顷,落实林地承包面积80340.44公顷，其中完成承包面积77467.72公顷，签订林地承包和林木流转合同6623户（山上4072户，山下2551户），为451户未承包林地林业职工预留托管面积2872.72公顷。

　　1、明晰流转森林资源的产权归属

　　为使林地经营权和林木所有权、收益权和处置权落实到承包经营职工，使主体权利界定清楚，产权归属到位，伊春市对纳入试点范围的5个林业局进行了全面的林地调查，形成了全市林权制度改革试点总体规划；在此基础上，对拟流转的地块进行了现地区划、挂牌落界、标明四至、定位上图、建档立册。经省森林资源管理局委托省第二森林调查规划设计院进行现地抽查确认，5个试点林业局森林资源调查成果的小班合格率均达到95%以上。由具有资质的资产评估机构依据国家林业局、财政部制定的《森林资源资产评估暂行办法》和《黑龙江省伊春林权制度改革试点森林资源资产评估实施意见》，对林木资产进行评估，出具资产评估报告。相关部门先后抽调人员40多批次，对外业质量进行核查认证，确保了承包林地评估的质量。承包职工根据公布的信息向试点林场（所）提出个人申请，经身份核查确认后与林场（所）签订意向协议，并通过竞价、招标、协议等方式确定承包价格，报市（林管局）林权制度改革办公室审核，经15日公示无异议并经伊春林管局审批后,再由林业局与拟承包职工签订承包经营合同，进行法律公正，整个过程切实做到了程序严密、规范有序、环环相扣、公正稳妥（见图1）。

图1　林地承包经营流程示意图

　　2、落实林资源产权主体的权利和责任

　　在保持林地国家所有权不变的前提下，充分赋予承包职工林地的经营权、林木及林下资源的所有权、收益权和处置权。承包职工有权自主确定经营的方式，自由参与市场竞争，承包的森林、林木允许继承、转让和出卖，承包经营的林地可以依法继承和转包。在明确了放活林地经营权、落实林木处置权等具体问题后，进一步落实承包职工的生态保护与建设责任：在承包经营期内，必须保证林地不逆转、不得变成非林地；必须及时更新荒山、荒地和采伐迹地；必须做好森林防火和病虫害防治工作；必须在取得经济效益的同时兼顾森林的生态效益。

　　3、搭建国有森林资源产权交易平台

　　为顺应改革的深入推进和市场发育发展的需要，伊春建立了市级活立木产权交易中心，内设政策咨询、信息发布、资产评估以及林权变更登记、审核等服务与监管机构；各试点林业局也成立了林权制度改革服务中心，从而在市政府和林业局两个层面上，全力满足承包职工的信息、技术、法律咨询等方面服务以及林业产权依法流转的需求。为积极稳妥地推进产权的合理流转，确保承包职工的权益，伊春市出台了《伊春林权制度改革试点职工内部交易管理办法》，规定产权流转先在职工内部进行，不允许职工将承包的林地向外部流转，待条件成熟时再对外交易，以保障职工不因失去生产资源而出现返贫问题。活立木交易市场的建立，不仅改变了只有采伐林木才能实现森林资源价值的传统观念，而且为缩短林业职工收益周期，建立管理有序、公正规范、流转顺畅的森林资源产权交易模式奠定了基础。

　　4、构建多种林地承包经营模式

　　（1）家庭承包，自主经营。以户为单位进行承包经营，形成独立的森林资源产权主体，承包职工根据自己的经营方案，进行规划、设计、运作承包经营林地的发展方向和经营项目，主要依靠家庭自身的力量开展管护经营，所有收益归自己所有。这是目前承包经营的主要形式，共有6149户。

　　（2）共同合作，联户经营。林地承包职工采取自愿形式，结成经营管护联合体。他们根据自身条件，有钱的出资参与经营，无钱的出力参与经营。联户承包经营可以大大提高生产力，特别是在森林资源管护方面体现出明显的优势，降低了管护成本。全市联户承包经营的共有474户。

　　（3）利益组合，股份经营。承包职工在自愿的基础上，通过林地使用权、林木资源、现有资金和劳力的投入，成立了股份合作制组织，实行分利不分林、分股不分山，投资均摊、集体管护、利益共享、风险同担，为以后承包职工走向规模化经营，提高林地经营水平和经济效益探索了路子。

　　（4）预留地块，代管经营。尽管林区职工群众购买林地的积极性很高，但仍然还有部分职工因无经营能力或无经济能力等多种因素而没有承包林地。为了使这些职工不失去承包林地的机会，伊春市决定各试点林业局按每户5-10公顷的标准为他们预留了地块，暂时由林场（所）代管经营，保证他们随时根据自己的条件和意愿承包经营林地，跟其他承包职工一样都能享受到改革的成果。

　　5、出台优惠政策，惠及承包职工

　　为了能让每个林业职工都能参与到这次改革中来并切实得到实惠，伊春市制定出台了一系列优惠政策，明确规定，改革试点的8万公顷林地的承包经营主体必须是普通林业职工，外部投资者暂不得进入，各级领导干部一律不准参与承包经营，不得与民争利，更不许私留山林。在改革试点期间购买天然林，流转费优惠20%，一次性付款优惠10%；对一次性付款有困难的可分期付款，分期付款采取5年分期支付方式，首付40%、第三年付30%、第五年付30%，分期付款首付的40%部分也享受10%的优惠。一次性交齐全部林地承包经营费用的，按每年每公顷45元收取；逐年支付的，按每年每公顷60元收取；有收益时支付的，按每年每公顷75元收取。对于有承包林地意愿但又缺少购买资金的职工，试点林业局予以无息借款，额度不超过林木资产流转费用的70%，并与试点林业局签订借款协议；个人首付现金部分实行一次性交纳现金优惠10%的政策，借款可在有收益时偿还；对少数特困林业职工采取全额无息借款。伊春市政府还专门建立了国有林权制度改革发展基金，扶持承包职工进行森林经营和发展林下经济，解决职工承包后无力再投入进行后续经营的问题。2007年，市政府从林权改革收益中下拨1000万元用于支持承包职工造林、培育和发展林下经济，有效地解决了承包职工的燃眉之急。为了使承包林地的职工能造得起林，黑龙江省林业厅对伊春林权制度改革试点承包职工造林给予250万元苗木补贴，各试点林业局也对造林苗木提供不同额度的资金补贴，保证了所有承包职工特别是困难承包职工都能及时造上林。

　　6、落实各项配套措施，搞好后续服务

　　为强化营林服务，伊春市政府、各试点林业局和林场（所）都建立了林权制度改革试点森林培育服务机构，主动为林地承包职工提供营林技术服务：确定专门人员负责有害生物防治、森林抚育、更新造林的技术咨询；先后邀请专家、科技人员开办人工更新造林、人工促进天然更新、病虫害防治等专题讲座80次；制定了《林木培育服务体系工作指导方案》，并组建营林技术服务队伍，深入到承包职工中开展技术指导工作共计100多人次。各试点林业局针对职工承包林地后，自主管护经验和能力有限，管护面积小、散，自我防范意识薄弱的实际情况，组织建立了以林地承包职工为主体，林场（所）、公安森保、资源林政、森林防火等部门和单位参加的“五位一体”的联合管护组织。目前，各个试点林业局已建立森林管护协会15个，联防组织60个，为构建社会化管护网络体系打下了基础（见图2）。为解决承包职工“山上有林、兜里没钱”的问题，市政府和各试点林业局引导帮助承包职工谋划发展林下经济项目，统一组织承包户48次300人，远赴辽宁、吉林、内蒙古及省内一些地方考察发展林下经营项目，优选了林下参、五味子、生态养殖等60多个项目。组织试点林场（所）建立木耳、平贝养殖等各类协会，充分发挥其为承包职工发展自营经济提供信息、技术、营销等方面服务的作用；探索出林药、林果间作，管林、养殖结合，近、中、远期效益兼顾的发展之路。

图2：试点单位服务组织建立情况

成　效

　　伊春国有林区进行林权制度改革试点，开了先河，实现了森林资源管理体制的创新，探索出破解国有林区资源性、体制性、结构性、社会性四大矛盾的根本途径，最大限度地激发和调动了职工和社会各界参与林业建设的积极性和创造性，使森林资源发展潜力得到充分释放，给伊春国有林区带来了显著变化。通过实施国有林权制度改革，伊春市实现了森林的生态、经济和社会三大效益的耦合，使国家获得久远的生态效益、企业冲出现实困境、职工个人获得经济收入、社会获得和谐稳定。

　　1、林区职工由“要我造林”向“我要造林”转变

　　林权制度改革以来，承包职工共自费更新造林8669公顷（见图3），其中在无林地、退耕还林地上造林865公顷，成活率均在98%以上，按现行的常规造林成本每公顷2500元计算，共节约国家育林基金投入2167万元。林地每公顷资金投入由承包前的472.2元增加到现在的1627.6元,单位面积资金投入增加了2.45倍。

图3：试点内各年度造林变化情况

　　2、长期困扰林区的防火问题得到解决

　　截至目前，伊春5个试点林业局所有承包经营林地均未发生一起林政案件和森林火情火警。承包后林地上的林木蓄积和株数非正常消耗率比承包前大幅度降低，仅相当于试点前的1/65和1/119。

　　3、实现生态、经济和社会效益协调发展

　　此次国有林区林权制度改革8万公顷试点面积，预计试点期间营造的苗木成林后，伊春林区可新增森林覆盖率0.25个百分点。对承包职工的跟踪调查显示：林权制度改革后，承包职工通过发展林下经济和家庭经济，涌现出一批木耳、香菇、药材等种植大户和狐、鹿、林蛙等特色养殖大户。通过发展林下经济，每户承包经营职工年均增收5000元以上。以往林区长期危困时留下大量历史欠账，在林权制度改革中得以解决，一次性交齐承包全部费用或分期付款首付部分均可用拖欠的工资抵顶。此次承包林地共抵顶拖欠职工工资3298.9万元，基本解除了承包职工与企业的债务关系。与此同时，实现了一人承包、全家就业，每公顷林地年均投入劳动力由试点前的0.5个增加到现在的14.7个,是试点前的28.4倍,有效缓解了林区就业和再就业的压力。

启　示

　　伊春国有林权制度改革试点受到了广大林区职工群众的热烈欢迎，得到了社会各界的普遍赞誉。这项改革是顺应林业发展规律、顺乎林区职工群众意愿、合乎林区实际的重大创举，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕职工群众的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新林区的有效举措。不仅使伊春林区的发展进入一个重要的历史拐点，而且对整个国有林区的改革都有一种导向作用，必将为全国国有林区的发展探索出一条新路。

　　1、必须始终不渝坚持生态优先原则

　　伊春市委、市政府把生态是否得到有效保护作为衡量国有林权制度改革试点成败的最重要的指标之一，始终把保持森林不逆转作为林改试点的首要前提和不可逾越的“高压线”，引导和规制承包职工科学合理经营，有效防止和避免了随意采伐、改变林地用途、降低林分质量等问题的发生。实践证明，只有树立生态优先的理念，把保护维护好森林生态作为林权制度改革必须坚守的一条根本原则，正确处理好保护森林资源和合理利用森林资源的关系，做到“在保护中发展，在发展中保护”，才能保住林区实现可持续发展的根基，走出“越穷越砍、越砍越穷”的怪圈，最终实现国有林权制度改革的预期目标。

　　2、必须紧紧抓住明晰产权这个核心

　　产权不清、经营主体不明，是制约林业发展的主要矛盾。伊春实施的国有林权制度改革，明晰了森林资源产权，抓住了林权制度改革这个“牛鼻子”，从根本上破除了体制性和机制性障碍，使过去许多制约林区发展的“老大难”问题迎刃而解。实践证明，只有明晰产权，真正把林地的经营权、林木的所有权、处置权和收益权交给职工，才能把职工的利益、积极性和国有林业发展完全融为一体，有效调整林业生产关系，促进林业生产力的解放和发展。

　　3、必须切实处理好兴林和富民的关系

　　改革是为了兴林，兴林是为了富民。伊春市委、市政府在实施林权制度改革试点过程中，始终把林区职工利益放在第一位，着力把林业建设与职工脱贫致富紧密结合起来，使林业职工在改革与发展中真正得到了实惠。实践证明，只有把富民作为林业建设的目的，才能充分调动人民群众的积极性，为林业的改革与发展注入活力；只有人民群众通过发展林业实现致富、提升生活质量，才会为林业建设提供不竭的物质保障和精神动力，推动林业又好又快发展。因此，必须树立兴林为了富民、富民才能兴林的理念，始终不渝地把兴林富民作为林业改革与发展的宗旨。处理好富民与兴林的关系，就能够加快传统林业向现代林业转变，开发林业的多种功能、多种效益，满足经济社会发展对生态建设和林产品供给的多种需求。

　　4、必须不断推进各项配套改革

　　国有林权制度改革是突破林业体制性矛盾的第一步，解决的是制约林区发展的体制中的核心问题，并不能解决所有问题，还必须及时跟进实施一系列相关配套改革，加快建立和完善保障林权制度改革顺利实施的长效机制，从而破解体制性矛盾中的其他问题。国有林权制度改革是统领，相关配套改革是保障。实践证明，林改并非一改了事，分林到户也不是改革的最终目的，只有以全方位的视野和勇于开拓的精神推进配套改革，实现林权制度改革与配套改革相辅相成，整体推进，才能充分发挥和释放出改革的整体综合效应。

　　5、必须建立公平合理的利益分配机制

　　林权制度改革涉及到多方面的利益，权衡协调兼顾不好，就会影响到改革的顺利进行。伊春市委、市政府在实施国有林权制度改革进程中，按照国家的有关规定，科学合理地使用流转和承包收益，既体现了公平、公正、公开的原则，又较好地避免了在利益分配上的矛盾；既安排了部分资金用于发展林下经济、解决拖欠职工工资等项目，同时又安排了相当额度的资金投入林业固本强基和扩大再生产。实践证明，只有建立公平合理的利益分配机制，着力处理好眼前利益与长远利益关系、企业自身利益和承包职工个人利益的关系，既要促进林业生产的发展，更要保持社会的和谐稳定，才能保证改革的顺利平稳实施。

　　6、必须相信和依靠职工群众

　　林区广大职工群众不仅是国有林权制度改革的受益主体，也是改革的参与、决策和监督主体，因此，实施国有林权制度改革必须坚持走群众路线。伊春市在实施国有林权制度改革过程中，充分尊重广大林业职工的意愿，确保林业职工的知情权、参与权、决策权。市政府和各试点林业局不搞包办代替，更不搞强迫命令、强制推行，而是坚持从各地的实际出发，科学确定承包经营的具体方式，允许存在差异性和多样性，不搞“一个模子”和“一刀切”。实践证明，只有充分尊重群众、相信群众、依靠群众，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给他们，真正做到发挥民智、符合民心、体现民意，才能赢得广大职工群众的理解、支持和参与，才能促进改革的深入有效实施。

　　7、必须与发展林业市场经济紧密结合

　　在林业的三大效益中，经济效益是激发广大林业职工投资兴林的内在根本动力。目前，伊春的国有林权制度改革试点由于受到一些法律和政策因素的影响，还未真正与市场对接，制约了林区的资源优势转化为经济优势。因此，要想解决林业职工发展林业的内在根本动力问题，必须运用市场经济的观念、规则、方法、机制，引领和推动国有林权制度改革，确立市场机制在森林资源配置中的基础地位和作用，确保承包职工在不采伐森林的情况下通过产权依法有偿流转，把林地、林木资源变成资金、资本，及时获得即期收益，使林业的巨大潜力得以充分释放，实现林业职工的增收致富，推进林区经济的繁荣发展，随着下一步林权制度改革试点扩大，乃至逐步推开，相信一定能走出一条“以保护和恢复森林资源为基础，以林权改革和体制创新为先导，以远封近分和经济转型为路径，以振兴林区和致富人民为目标”的生态经济社会可持续发展的新路。

（执笔人：朱伟光　张士英）