王  明  成

（杜蒙县芦苇管理总站  杜蒙县166200）

自然保护区是我国可持续发展的重要事业之一，近几年来发展迅猛，取得了丰硕成果。自然保护区在调节气候﹑控制污染﹑保护物种多样性和维持生态平衡具有特殊作用和功能。到现在为止，全国已建立各类各级自然保护区1500个，国家级171个，总面积达1.45亿公顷，约占国土面积的14.44％左右，鉴于自然保护区在保护天然“本底”、生物多样性以及进行科学研究等方面的巨大作用，将之纳入法制轨道强制保护已成当务之急。但是，自然保护区的建设和管理还处在初级阶段，存在许多困难和问题，结合十几年自然保护的基层工作经验，分析问题所在，本文拟从自然保护区保护和管理的必要性上提出一些建议，旨在为自然保护区建设和管理提供现实依据。

 一﹑自然保护区发展的现状及存在的问题

中国是世界自然资源和生物多样性最丰富的国家之一，中国生物多样性保护对世界生物多样性保护具有十分重要的意义。我国自然保护区保护着我国70%的陆地生态系统种类、80%的野生动物和60%的高等植物，也保护着约2000万公顷的原始天然林、天然次生林和约1200万公顷的各种典型湿地。扎龙自然保护区位于黑龙江省齐齐哈尔市东南26公里处，它的面积约2100平方公里，其中大庆境内1200平方公里，占总面积的57％，齐齐哈尔境内900平方公里，占总面积的43%。扎龙自然保护区芦苇沼泽广袤辽远，湖泊星罗棋布，苇草肥美，鱼虾丰盛，环境幽静，风光绮丽，是鸟类繁衍的"天堂"，保护区栖居鸟类150多种，其中鹤的种类多，数量大，颇为世人瞩目，素有"鹤的故乡"之称。芦苇沼泽和塔头苔草是丹顶鹤的主要栖息地。芦苇高达1米一3米，人类难以进入，为这些珍贵水禽的生存和繁衍创造了条件。
        扎龙湖位于乌裕尔河下游齐齐哈尔市与大庆市林甸县和杜尔伯特县境内，杜尔伯特县内有当奈湿地。主要任务是湿地保护，水禽、鹤类科研繁育。中国扎龙自然保护区作为宣传教育的基地，通过对国家有关自然保护的法律法规和方针政策及自然保护科普知识的宣传，极大提高了我国公民的自然保护意识，为野生动植物保护及自然保护区建设提供了重要的法律保障；开展全国野生动植物、湿地资源调查和科学研究，积极开展国际交流与合作，不断扩大国际影响，提高了我国的国际地位和影响力。然而目前我国自然保护区的发展速度虽然很快，在“数量”上得到了迅速扩大，但“质量”提升却相当滞后。 

影响我国自然保护区健康发展的原因分析：相关的行政立法不完善影响了自然保护区的发展；现行的行政管理体制不适应自然保护区的发展；自然保护区的业务管理体系尚处于初级阶段，管理素质参差不齐；投入严重不足是影响自然保护区健康发展的直接原因 ；科研、宣教力量薄弱。

1. 管理体制中的责任错位使自然保护区经费难有基本保障

我国自然保护区实行分级管理，根据自然保护区的重要程度分为国家级和地方级，地方级又分为省、市、县级。按照这一概念，国家级自然保护区应当隶属中央政府管理。但实际上我国的绝大多数国家级自然保护区是由所在当地政府管理，其中许多由市、县、乡级政府管理。重要的是中央政府在把责任委托给地方政府时，没有委以相应的权利，主要是没有足够的经费投入。而同样的没有经费投入的责任委托又相继发生在各地方政府的上下级之间。这就出现了级别与管理责任的错位。多数地方政府不能保证对自然保护区最基本的投入，许多地处贫困边远地区的自然保护区处境更是困难。据调查，一个保护区一般需要长达 10 年左右或更长的时间才能完成最起码的基本建设。在这样的情况下，自然保护区难以真正发挥职能。

2. 迫于经费问题，保护区机构趋于重经营轻管理

从对 85 个自然保护区机构设置的调查结果可以看出，目前我国自然保护区机构职能在行政、事业和经营几个方面都有涉及，综合性很强，如何确切定位成为十分重要的事情，决定保护区机构能否集中于主要职能，是我们保护和管理的当务之急。目前我国绝大部分自然保护区的管理机构属于事业单位性质，但由于经费没有保障，大多数保护区被迫走上自养之路，实际上实行的是差额事业单位或事业单位企业化运行，管理与经营混于一体。这是目前我国自然保护区机构的主要运行模式，它导致了一系列问题的出现：弱化了保护管理职能；失去了监督和执法的合理性；加重了对自然资源的压力；加剧了与社区之间的矛盾。这种运行模式虽然在一定程度上分担了政府的财政困难，然而却导致了保护区机构主要职能的偏离。

3.缺乏行使协调职能的机构

我国自然保护区是在高度行政指令下建立的，缺少当地社区群众的支持和参与，缺乏与当地经济发展的联系，成为保护区管理体制上的先天不足，表现在：保护区机构面对大量的社区问题没有得到授权而无力加以解决；社区群众的利益没有正常渠道得到反映；缺少有效的组织机构站在自然保护与当地经济发展的结合点上行使协调职能；缺乏有效的机制以发挥缓冲区和过渡区合理利用资源的功能；保护区、社区、当地政府、主管部门、经营部门之间的相互排斥与冲突多于合作与协调，等等。这些体制上的缺陷把保护区管理工作限制在狭义封闭的范畴内，极大地障碍着保护区功能的全面发挥。要全面发挥保护区的区域功能需要协调好三方面关系，即自然与自然之间、人与自然之间和人与人（不同利益群组，如保护区与当地社区、当地政府、相关的企业和部门）之间的关系。

4. 旅游迅猛发展，管理严重滞后

旅游业在我国自然保护区的发展是近几年的事情，这与我国经济包括旅游业持续增长的大背景直接有关。然而到自然保护区的游客数量的增长幅度与游客总量增长相比要大得多。这种趋势不是我国独有的，是一种全球性趋势。生态旅游强调回归自然、保护环境、促进社区经济发展、提高公民环境意识，生态旅游的开展关键在于管理，在于把旅游带来的负面影响控制在环境可承受的限度。管理严重滞后是目前出现许多负面影响的根本原因。真正按照生态旅游原则实行管理，实行“开放式、参与式、适应式”的新型管理。   

二、从建立自然保护区的立法必要性    

1．国际环境法理论谈立法必要性，“不是地球属于人类，而是人类属于地球”。在这个蓝色的星球上，人类生息繁衍。1972年的《伦敦海洋倾废公约》、《保护世界文化遗产与自然遗产公约》和1973年的《控制濒危物种和野生动植物国际贸易公约》，世界基因多样性的丧失的危害超过“能源耗尽、经济危机、有限的核战争或集权政府的压迫”。当我们破坏富于基因多样性的森林和其他生物栖息地时，我们减少了未来世代开发食品和其他商品作物、药物和工业品的机会。基因资源可以就地或异地保存，但最有效的保护基因多样性的方法是保护它们的栖息地――就地保存。联合国教科文组织已建立了一个环球生物圈保护区网络，挑选出一些地方对其生态系统加以保护。

建立自然保护区对生态系统、自然资源进行保护是各国都应承担的国际义务。目前，世界许多国家都制定了相关的法律法规，为使我国的自然保护区工作迈上一个新台阶，真正做到有法可依、依法治区，建议在“中华人民共和国自然保护区条例”的基础上制定一部“自然保护区法”。

2．从自然保护区角度谈立法必要性

根据1994年“中华人民共和国自然保护区条例”第二条的规定，自然保护区的保护对象是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等。这些区域是组成整体环境的一部分，也是一种特殊的环境要素。它们往往具有不可再生、不可替代的属性，一旦毁坏就难以恢复。众所周知，开发行为对自然环境的改造具有不可逆转性，而这些天然的环境资源可以告诉人类最原始的和谐是如何保持并得以发展的，也为人类研究自身行为对环境的影响提供参照，如：扎龙自然保护区。

3．从我国环境资源法体系健全的角度谈立法的必要性

我国正处于环境资源法的进一步发展、健全和完善时期。法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实现。结构不完善，整体功能效应就会下降。就我国以往环境资源立法的侧重点而言，有关的单项法律法规重环境污染防治、轻自然资源保护的倾向明显，不利于自然资源和生态环境的保护和改善。然而，环境污染和生态破坏是环境问题不可分割的两个方面，往往具有复合效应，忽视哪一方面的防治都会带来问题，特别是生态破坏，常常给人类带来不可挽回的损失。针对保护与合理利用土地、矿产、水、森林、草原、芦苇﹑渔业、野生动植物等自然资源，我们已经制定了一系列单项法律法规，如“土地管理法”、“水法”、“矿产资源法”、“森林法”等。这些资源法律的制定实施侧重维护资源的可持续利用。在自然保护区内发生了生态利益与其他利益的冲突时，首先要保护的是生态利益，这也是自然保护区立法的必要性之一。在我们顺应时代发展，调整立法侧重点，坚持环境污染防治、生态与自然资源保护立法并重，促进预防性环境政策落实之际，自然保护区立法理应提上日程，建议制定《中华人民共和国自然保护区法》。

环境民主是我国环境资源法的基本原则之一。由于广大公众往往是环境污染、生态破坏的直接受害者，他们对环境问题的感受最直接、最强烈，所以，公众参与在完善立法、实施法律中发挥着巨大的作用。

三﹑如何加强对自然保护区的保护和管理

1. 改革体制、明晰责任

将国家级自然保护区的发展建设纳入中央的社会与经济发展计划，加强投入并由中央政府直接管理，包括定编定额，任命和考核干部，同时精简队伍，实行公务员制度，以从根本上理顺国家对保护区的管理责任，使保护区的经费得到基本保证，真正集中于保护管理。 对国家级自然保护区实行统一管理，解决部门分割问题。这里提出两个方案：方案 1 可一步到位，彻底解决问题；方案 2 难度小，可操作性相对较强。方案 1：规范﹑合并各级保护区管理部们，建立统一管理国家级自然保护区的专门机构；方案 2：改进目前实行的综合管理与分部门管理结合的办法，综合管理部门不再直接管理保护区，而专门负责国家级自然保护区的政策、法规、规划、选建、预算、编制、检查、监督和协调各部门等方面的工作。

自然保护区，尤其是实行公务员制度后的国家级自然保护区机构不再直接参加与保护区资源有关的经营活动，实行政企分离，合理收费，如门票、管理费和资源补偿费等将是保护区创收的主要来源。此举的意义是使保护区管理机构集中于管理，同时保持一定的激励开展创收，另外把经营机会让与社区和企业有利于建立伙伴合作关系。完善有关的法律条文，自然保护区立法首先是保护国家利益，当然是不影响其他利益的前提下、是渐进式的，因为认识自然、经济发展、社会进步都是渐进的。

2、建立纵向的分级管理体制

我国的行政管理体系决定了自然保护区的分级管理体制，即国家级自然保护区由国家林业局管理，省级自然保护区由省（区）级林业厅（局）管理，县级自然保护区由县级林业局管理。现在国家林业局除了管理卧龙等几个保护区外，其他大多数国家级自然保护区的管理都是间接的。按照《自然保护区条例》可以授权省级林业主管部门管理国家级自然保护区，以一个省（区）为管理单位，建立一套分级管理体系，即国家局仅管理总体规划、一级保护对象、核心区，以及使用20公顷以上林地的审批；省级主管部门管理二级保护对象、缓冲区，以及使用10-20公顷林地的审批；县级主管部门管理省级保护对象、实验区、以及使用10公顷以下林地的审批，同时由省级主管部门监督实施总体规划，直接管理包括规划、审核、计划、投资、评价、人事、考核、培训等等内容。而且,中央与地方、行政与业务建立一套信息沟通体系。

充分利用网络信息数字高速公路建立的能够下达指令、信息反馈、建立数据库、又能对社会开放、让公众参与的网络信息系统，网络的社会开放系统，完全有能力完成宣传教育任务，可以让更多的人来参与、关心、支持自然保护区事业，发挥信息技术在自然保护区建设、管理、宣传中的积极作用。

3.认真编制规划、分步实施

《总体规划》是每个自然保护区落实有关自然保护区法律法规的具体方案。方案的制定必须按照有关的法律法规进行，并且要结合保护区和社区的实际。贯彻“全面规划、积极保护、科学管理、永续利用”的自然保护方针，根据自然保护区功能分区的理论与原则，必须合理划分三个功能区，把保护、科研、监测、教育和旅游结合起来，统一规划与布局，正确处理保护与开发、旅游与教育、资源保护区与社区发展等关系，致力于保护区和社区经济的同步发展。在开发项目的选择上，必须坚持因地制宜，在坚持保护第一的前提下，选择不破坏自然资源又可重复利用资源的项目。如生态湿地旅游、观鸟观赏等景观项目，制定自然保护区生态旅游总体战略和规划以及管理法规、政策，针对目前运行中出现的主要问题出台相应的规范管理办法，如参与部门的职能与经营范围、检查监督、环境教育、环境影响评价、游客数量控制、生活污物处理、建筑设施控制、资金返还、利益分配等。

4.加大资金投入，加强能力建设

《自然保护区条例》第四条、第二十三条规定了自然保护区发展的计划与经费问题，但是没有明确由哪一级政府解决。根据我国自然保护区分级管理体制，国家级自然保护区建设和管理经费由中央财政支付不无道理，这是其一。其二，过去国家对自然保护区的投入几乎是按“个”计算的，没有多大差距，特别是一些跨行政区域的自然保护区，建立时纯粹考虑的是规模和地域的连续，其责任区域不同、发展方向不同、行政体制不同，经费多少投如也不一样，如扎龙自然保护区资金投入多，其它地区就少。

5.制定优惠政策、发展社区经济

发展自然保护区产业不是件容易的事，因为自然保护区地域偏僻、交通不便、经济观念落后、发展基础薄弱，加上长期的、落后的直接利用自然资源的生产生活习惯，发展经济除了需要化很大的精力来宣传发动、教育培训、技术指导等前期工作，更重要的是需要各级政府和部门制定优惠政策予以拉动和扶持，如产业政策、资金扶持﹑补水机制﹑银行贷款、减免税费、技术辅导等等，涉及到部门利益的调整，所以需要政府的重视、部门的支持、社会的关心。同时还需要政府在基础设施建设中制定特殊政策，予以大力扶持，为自然保护区的经济和社会发展奠定坚实的基础。

综上所述，通过对自然保护区的现状﹑存在问题，立法的必要性和如何加强保护和管理的阐述，充分说明了自然保护区在人类环境生存和发展中的重要的生态功能，在保护气侯，控制汚染，保护物种多样性和维持生态平衡发挥着巨大的作用，为人们进行科研、教育提供条件、场所，所以，对自然保护区的保护和管理是十分必要的，有利于促进自然保护区工作的顺利开展，从而对自然保护区的自然环境、生物资源进行更为有效的保护，努力实现自然保护区的生态效益，经济效益和社会效益。

 

 

 

 

2007．2．18