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《黄河保护立法草案》（征求意见稿）修改建议递交 | 绿会法工委致水利部

媒体：湿地保护  作者：中国绿发会
专业号：中国绿发会 2021/6/4 10:37:29
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获悉水利部对《黄河保护立法草案》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见后，绿会法律工作委员会（以下简称“绿会法工委”）高度重视，并牵头举办了“黄河保护法讨论会”，邀请了来自湿地生态、环境法等领域的专家学者以及多位一线生态环境保护工作者共同参与，对黄河目前所面临的主要问题和《征求意见稿》如何修改等展开了梳理及深度讨论。经认真研究，绿会法工委汇总提出以下修改建议，包括总体建议和详细建议两部分，并已于5月28日通过电子邮件方式递交水利部。

 

整理/泓嘉一 审/子舒 编/Angel

【总体建议】
一、 进一步明确黄河保护法的定位
生态保护与高质量发展尽管在内容上具有辩证统一关系，但是其法律规范类型和方法并不相同，并不适宜在一部立法中规定。黄河立法的核心定位应当是保护法、是绿色发展法，而非高质量促进法。绿色发展是高质量发展的核心内涵之一，而黄河水资源-生态-环境保护则是实现绿色发展的重要措施和保障。
因此建议，黄河保护法的立法重点放在绿色发展之上，对黄河水资源、生态、环境保护进行规范，方能落到实处。
二、 《征求意见稿》应更关注黄河的生态安全
从法律的定位来讲，《征求意见稿》应更关注黄河的生态安全。目前关于水环境的保护，包括水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等，其他相关法律都有相关规定。那么在这样的规定下，黄河保护立法应当有所为有所不为，即对一些已经规定了、已经成型的，而且运行比较好的制度措施要保留，最重要的是结合实践的创新精神。
黄河保护立法要落实中央的指示精神，为黄河保护提供法制保障。在长江保护法之后再推出黄河保护法，作为母亲河去保护，这个是无可厚非的，但是黄河保护与长江保护区别非常大，黄河保护的紧迫性是因为黄河水的高强度开发和利用已经达到了一个非常高的临界值，现在的利用强度达到了80%。即便是其他法律对水污染、防洪、水保质等进行了相应规定，但是现在黄河的发展和利用已经达到了有风险甚至是不可持续的状态，那么这个时候就要格外关注黄河的生态安全。
因此建议，在这样一个大的指导思想之下，应有针对性地去制定黄河保护法，对于其他法律当中没有规定的方面，或者需要特别规定的方面，要在黄河保护法当中进行体现；对其他一般性的规定、一般性的原则，建议在这部法律当中不进行重复规定。
三、 以生态安全为指导思想，对黄河保护与发展的关系进行协调
如果想要保证黄河保护与发展关系相平衡，并在发展当中体现保护思想的话，建议充分发挥环境影响评价的作用。
分为以下两个方面：1. 要大力推动规划环评。《征求意见稿》中第二章规定的专门的规划与管控，但这一章中对规划环评基本没有提到。对于黄河的利用也好、可持续发展也好，均应做出充分的评估和预测，规划环评实际上是非常重要的。2. 要强化建设项目的环境影响评价。实际上，按照现在生态环境部的制度设计，环评正处于一个比较弱化的趋势。用排污许可证进行一正式管理无可厚非，尤其是对污染类的项目，要通过排污许可证来把这些都统一管起来。但是如果没有环境影响评价，排污许可证也办不了，包括环境影响评价当中的规定没有落实到排污许可证当中等等情况，在《征求意见稿》中都应进行体现、管控。但是《征求意见稿》中忽视了涉及到生态类项目的部分，尤其是黄河的取水、用水、排水、水安全、水环境等等这些当中涉及到生态类的部分，不可能通过排污许可证来进行管理，而应该通过强化环境影响评价进行管理。但是《征求意见稿》当中对这一块内容的规定是非常少的。
因此建议，要强化环境影响评价在黄河保护中的作用，将规划和建设项目对黄河的负面影响控制在最低程度，以黄河流域生态高水平保护促进其高质量发展。
四、 将黄河生态用水纳入刚性约束
在黄河流域的高质量发展过程中，水土保持是重中之重，若想开展水土保持就涉及到生态修复，进行生态修复必然涉及到黄河保护法实施过程中的水资源分配。但是鉴于黄河水资源过度开发利用和水资源总量减少，特别是黄河水量（流量）、水质及其过程相互关系十分敏感，因此建议：在黄河保护立法过程中高度关注生态水资源的合理分配和利用问题，做出明确指导，将黄河生态用水同步纳入刚性约束。
五、 要高度重视黄河的生物多样性保护
重视黄河的生物多样性保护和关注黄河的生态安全是相契合的。目前，黄河流域的生物多样性问题形势十分严峻。进行生物多样性保护一个非常重要的抓手就是要用标准化工作去推动生态环境保护。《征求意见稿》中第六条含有标准体系的一些提法，但是没有提到生物多样性相关的标准，这一点应当强化、重视。实际上与生物多样性有关的调查与监测评估、补偿、修复，甚至适应等等，都完全可以通过标准去把它固化，然后落实在实际的黄河保护工作当中。
因此建议：要高度重视黄河的生物多样性保护。
六、 应高度重视黄河水环境在整个黄河保护当中的风险防控问题
目前，黄河流域的产业发展，尤其是源头的采砂采矿，还有沿线尤其是中下游的化工产业等，这些高耗能、高污染、粗放式的发展格局在短期内可能不会得到根本改变。那么在这样的实际情况下，风险防控是非常重要的，如果这个思想没有体现在《征求意见稿》中，可能只是亡羊补牢，解决了一个问题又出问题。
因此建议：务必高度重视黄河水环境在整个黄河保护当中的风险防控问题，对于旧的问题要继续进行做治理，对于新的产业发展布局要进行风险管控，从源头进行控制。
七、 应在黄河保护法中真正落实损害担责原则，充分发挥公益诉讼的作用
损害担责作为一个基本的环保法律原则，无论是《环境保护法》也好，还是今年实施的《民法典》也好，都对其予以了确认，那么在黄河保护法当中，应得到更多的强化。
损害担责分为两方面，一方面是私益诉讼的损害担责，一方面是公益诉讼的损害担责，在黄河保护法中要更多地关注到对公共利益损害的担责。整个黄河流域涉及到公共利益的方方面面，非常多，但是《征求意见稿》第九十八条和第一百一十一条的规定中并没有体现出对公共利益的保护。法条规定的是对他人造成损害的情况，那么实际上对社会公共利益造成损害的情形也应该考虑进去。
对于黄河生态环境损害不仅要考虑到民事侵害的问题，更重要的是还要考虑到这当中的行政违法问题。所以不仅要用环境民事公益诉讼去约束一些因违法行为所造成的侵害环境的问题，同时要以行政公益诉讼去约束，从源头来消除行政违法的问题，促进其依法行政，这一点应在黄河保护法当中应该得到一个明确且强化的规定。
现在黄河被高强度开发、沿线各种产业在高强度发展。正是因为各地各自为政，完全不顾及总体黄河生态系统的保护，才出现了很多行政违法的问题。如果没有行政公益诉讼这种设计的话，这些行政行为在短期内也是不可能得到有效改变或者被大家有效监督的，也不利于黄河整体的保护。
八、 黄河保护法应协调好与其他相关法律的关系
当前涉及流域的立法包括《环境保护法》《水污染防治法》《水法》《水土保持法》《防洪法》，黄河立法需要明确与既有涉及流域相关立法的关系，尤其是与涉水四法的适用关系。
黄河保护法属于流域综合立法，与既有的涉水四法在适用时存在两种模式：一种是平行适用模式，另一种是排斥适用模式。考虑到立法的稳定性和延续性，流域综合立法不可能完全替代既有的涉水四法，因此黄河立法与涉水四法应当是一种平行适用模式。
平行模式适用时，存在四种具体的适用关系：第一，为避免重复，对涉水四法已有的规定且要在黄河流域继续使用的，黄河立法仅做出指引性规定。第二，对于涉水四法既有的规定，黄河立法可以根据黄河流域的实际情况做出与一般规定不同的特别规定，或者对既有规定进行细化和补充。第三，既有涉水四法没有规定的内容，黄河立法应当进行补充性、创制性规定。从与既有涉水四法的适用关系看，黄河立法应当定位为指引法、特别法、实施法和补充法。至于哪些具体事项应当采取哪一种法律规范模式，则应当根据既有法律规范与黄河流域立法需求逐一进行具体分析。
因此建议，黄河保护的立法应协调好与其他相关法律条款的关系。
九、 黄河流域新建项目应增加“生物多样性影响评估”
近年来黄河中下游滩区湿地经济发展和项目建设、滩区治理严重影响了野生动植物的栖息地和生存环境，且由于近年来黄河流域的众多因素影响，黄河水生物和鱼类资源断崖式下跌和灭绝。
因此建议，在黄河干支流域所有新建项目应增加“生物多样性影响评估”，并在社会公开。

十、 应明确黄河流域的职权负责机制

 

由于黄河流域左右岸上下游分属不同地区不同部门管辖，极易给执法保护工作造成盲区。
因此建议，建立健全黄河流域联合执法的主导体系，并明确责任机制，尽力杜绝“九龙治水”的情况发生。

十一、 黄河立法应保障公众参与

 

建议：对于水生生态修复工程，涉水项目的环境影响评价中的生态保护措施，应当应该明确公众参与的途径和空间，保护公众的参与权和监督权。

附件：

《黄河保护立法草案》（征求意见稿）详细条款修改意见表

序号
条款
修改建议/理由
建议人
1
第二条
理由：
黄河流域界定为干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的县级行政区域。黄河下游部分临黄县（市、区）是防洪保障区、引黄供水区，并非集水区域。
建议：
保护法适用范围至下游临黄县（市、区）。
【张柏山：生态环境部黄河流域生态环境监督管理局原局长，教授级高级工程师】
2
第八条第二款
建议：
修改为“国务院水行政主管部门定期组织开展黄河（及其支流等）水资源、水沙变化调查和评价，并向社会公布。”
【王飞：中国科学院水利部水土保持研究所副所长】
3
第九条第二款
理由：
层级不一样，如抗旱种苗与水土保持不一样，后者是基本国策。
建议：
从资源调查、保护、治理和利用等四个角度来完成，而不是“黄河流域生态保护修复、水沙调控、水资源节约集约利用、水土保持、水文、水污染防治、抗旱林草种苗”
【王飞：中国科学院水利部水土保持研究所副所长】
4
第十一条
建议：
修改为“国家鼓励、支持单位和个人参与黄河流域生态保护修复、水资源节约集约利用和时空调控、防汛抗旱、推动高质量发展、黄河文化保护传承弘扬等活动。”
【雷自强：西北师范大学教授】
5
第十五条
建议：
修改为“黄河流域严格控制新建人工湖、人造湿地、人造水景观及向沙漠直接或间接引水。国家黄河流域协调机制应当组织有关部门加强对黄河流域新建人工湖、人造湿地、人造水景观建设及向沙漠直接或间接引水的监督管理，对已建人工湖、人造湿地、人造水景观及向沙漠直接或间接引水，在用水高峰期，比照各地农业用水价格收费。”
【雷自强：西北师范大学教授】
6
第二十三条
建议：
修改为“黄河流域县级以上地方人民政府应当加强森林、草原资源和植被保护，实施禁牧封育、退耕退牧还林还草、防沙治沙（修改为风沙危害防控），管控不合理建设活动。禁止实施高耗水造林工程。”
【雷自强：西北师范大学教授】
7
第二十四条
第二款
建议：
“中游水土流失预防，禁止在二十度以上陡坡地开垦种植农作物”的规定与水土保持法不一致，应进行相应修改，重视法律的严肃性。
【王飞：中国科学院水利部水土保持研究所副所长】
8
第二十五条
建议：
将“防治”修改为“防控”；
建议：
将“柠条、沙棘”修改为“耐旱、耐寒、耐盐碱及抗风沙”。
【雷自强：西北师范大学教授】
9
第二十七条
建议：
修改为“国家对黄河水量实行统一配置。制订和优化黄河流域水量分配方案，应当统筹当地水和外调水，常规水和非常规水，科学确定水资源可利用总量和河道输沙入海水量，充分考虑区域用水状况、节水水平和水资源时空调控等，分配区域地表水取用水总量。”
【雷自强：西北师范大学教授】
10
第二十八条
建议：
增加一款“严格管控黄河三角洲国家级自然保护区之外的天然湿地的持续损毁，确保区域生态安全，严格管控黄河三角洲的人工湿地建设，严格防控黄河三角洲天然湿地水漠化的问题。重视黄河三角洲国家级保护区之外的天然湿地的生态价值。”
【任增颖：中国绿发会海水江豚保护地主任】
11
第四十三条
建议：
在“国务院水行政主管部门会同国务院有关部门确定黄河流域农业、工业用水效率目标，组织制定黄河流域主要农作物、工业和服务业强制性用水定额”中考虑增设园艺、绿化强制性用水定额。
【王飞：中国科学院水利部水土保持研究所副所长】
12
第五十九条
建议：
末尾增加“黄河流域上游区域应制定严于黄河流域水环境质量标准的地方水环境质量标准。”
【赵中：甘肃绿驼铃负责人】
13
第六十七条第三款
建议：
修改为：“农业生产经营者应当科学合理施用农药、化肥等农业投入品，逐步减少农药使用量，推广使用有机肥，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，回收和处理农药废弃包装物，防止农业面源污染。禁止生产、销售、使用国家明令禁止的农业投入品。禁止向农田灌溉渠道排放工业废水、生活污水、医疗污水等。”
【赵中：甘肃绿驼铃负责人】
14
第七十八条
建议：
将对外开放、一带一路合作的规定在此法中删除。
【曹明德：中国政法大学教授】
15
第七十九条
建议：
将碳达峰的规定在此法中删除。
【曹明德：中国政法大学教授】
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