本文刊载于《中国科学院院刊》2020年第7期

专题：“十四五”规划的区域战略与空间治理

《黄河流域生态保护和高质量发展：框架、路径与对策》

1  中国科学院地理科学与资源研究所

2  中国科学院大学资源与环境学院

黄河流域横跨我国北方东、中、西三大地理阶梯，是我国重要生态屏障的密集区和“一带一路”陆路的重要地带。黄河流域自然生态脆弱，水资源短缺，土地、能矿、生物等资源禀赋区域差异明显。目前，黄河流域经济社会发展整体滞后，贫困面广、量大、程度深，是我国生态安全保障和经济社会发展的重点和难点地区。

中央于 2019 年提出推进黄河流域生态保护和高质量发展，并同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，上升为重大国家战略。

黄河流域现状特征与发展机遇

黄河流域的经济社会发展整体滞后，产业构成以第二产业为主体，其中初级加工业占比较高，能矿资源采掘业特色突出；第三产业比重低于全国平均水平，显著低于沿海地区；第一产业占比高于全国平均水平，草原牧业特色鲜明。流域内部发展差距较大 。

2019 年黄河流域人口总量为 3.24 亿人，占全国人口总量的 23.31%。2018 年黄河流域国内生产总值（GDP）总量为 19.4 万亿元，占全国 GDP 总量的比重为 21.55%，上、中、下游地区占流域 GDP 的比重分别为 14.54%、21.27% 和 64.19%。

从人均 GDP 与全国平均水平的对比来看，黄河干流沿岸 8 省份大体分 3 个层次：山东和内蒙古为第一层次，河南、山西、陕西、宁夏和青海位于第二层次，甘肃省位于第三层次。总体来看，8 省份在 2015 年后的“十三五”时期，无论是经济总量，还是人均水平，均出现明显的下滑趋势，这说明黄河流域宏观经济的发展水平和全国的差距有下拉的趋势。

从经济社会发展的空间格局看，黄河流域人口产业主要集聚于下游地区及中上游的汾渭谷地、河套平原、河西走廊和湟水谷地，初步形成了以济南、青岛为中心的山东半岛城市群，以郑州、洛阳、开封为中心的中原城市群，以西安、宝鸡、天水为关键节点的关中-天水重点开发区，以太原为中心的太原城市群，以呼和浩特、包头、鄂尔多斯、榆林为节点的呼包鄂榆重点开发区，以及兰州-西宁、河西走廊重点开发区等城市群或国家级重点开发区域。

与上述集聚区域形成鲜明对比的是，黄河流域中上游地区尚存在面广、量大、程度深的贫困地区，包括青东南-川西北藏族聚居片区、六盘山片区、吕梁山片区、秦巴山地片区、太行山片区和大别山片区等国家级贫困区。

根据《中国统计年鉴》中对居民收入的统计，2013 年以来，黄河干流沿岸 8 省区与全国的人均收入平均水平、长江经济带 9 省 2 市的人均收入平均水平相比，不断下降。全部居民收入的绝对差距更大，侧面反映了城市居民收入水平的具有更大的差距，也部分反映了市镇发展的经济活力相对欠缺。

黄河流域固然存在水土流失、沙漠化、地表采矿塌陷、水资源短缺、下游洪水威胁等诸多生态和水文水资源难题，也存在发展整体滞后、区域差距大、产业低端、贫困区面广量大程度深等诸多经济社会发展问题。

但从问题本源看，关键之处主要体现在 3 个方面：

1. 黄河流域自然生态本底脆弱和水资源量有限，不具备承载不合理且规模性扩展的人类活动的能力，尤其是生态脆弱地区大量超载人口长期靠依附于土地资源的农牧业维持生计，未得到非农产业化转移。

2. 中、上游地区适合人口和产业集聚的区域二、三产业发展规模有限，不具备吸纳生态脆弱地区过载的农牧业人口的能力；一些能矿资源富集区域，资源开发长期处于采掘和粗加工低端，高附加值和可吸纳劳动就业的中、高端产业严重缺失。

3. 过去已执行的诸如“三北”防护林建设工程、退耕还林还草政策、风沙源治理工程、天然林保护工程等生态恢复保护举措和扶贫、移民、农业结构调整等富民措施虽都取得了显著成效，但往往都仅注重于生态或发展的某一个方面，缺乏将生态保护与经济发展有机结合的“纲举目张”整体性和联动性战略。

黄河流域生态保护和发展的框架思路

针对黄河流域的关键问题，结合近年出现的发展战略机遇，要使黄河流域的生态得到全面恢复和有效保护，必须通过推进高质量发展才能加以实现，生态恢复保护则是高质量发展的组成部分和目标体现之一。

黄河流域生态保护和高质量发展应该按照“基底-生态优先、承载-发展约束、驱动-内外关联”的战略思路建构总体框架，通过生态、农业和城镇“三区”发展互动，解决生态恢复保护、推进高质量发展，以及二者关系协调等重大战略问题。

  黄河流域生态保护和高质量发展总体框架

基底-生态优先

该环节旨在解决国土空间中哪些区域适于生态保护、哪些区域适于农业和城镇发展等问题。“基底”是指自然生态条件和资源环境基础，“生态优先”是指在进行自然生态条件和资源环境基础评价过程中把生态放在诸多要素的首位。依据生态保护、农业发展和城镇建设的要求，选择土地、水资源、生态、灾害、环境等要素刻画指标，对流域国土空间开发人类活动适宜性评价，将流域划分为适合于生态保护、农业发展和城镇建设 3 类功能区域。

承载-发展约束

该环节具有承上起下的作用，旨在回答不同功能区域资源环境可承载人类活动的能力。针对人类活动适宜性评价划定的生态、农业和城镇三区，测算出各类功能区域资源环境承载能力 ，重点包括可利用土地资源、可利用水资源、环境容量及其空间分布状况。依据资源环境承载力界定不同功能区域人口和产业的可集聚规模，进而提出功能区域差异化的生产力布局调整策略。

驱动-内外关联

该环节关注不同功能区域的高质量发展，以及通过发展解决历史淀积生态问题和区域不协调问题，重点突出了黄河流域生态保护和高质量发展中的驱动力问题。生态功能区域的措施要点包括生态修复、生态保护、退耕减牧，以及超载的或贫困的农村人口向外转移等；农业功能区域的策略要点包括农业种植结构调整、基本农田整治、农业节水技术，以及农村人口城镇化等；城镇功能区域的策略要点包括人口产业空间集聚、新型产业培育、已有产业的改造升级、国内外转移产业的引进等。

黄河流域生态保护和高质量发展的战略路径与对策

黄河流域能矿资源丰富，长期以来一直是国家重要的以煤炭为主的能源输出地区。然而，与长江流域相比，黄河流域生态本底更为脆弱，生态问题更为突出。20 世纪末以来大范围的退耕还林还草建设已经使整体生态环境的恶化趋势有所减缓，但长期的能矿资源开发和基础型产业结构使其生态保护面临的形势依然严峻。

以生态保护与修复为基点，统筹考虑生态、贫困与“三农”问题

生态保护和高质量发展相互依存，密不可分。黄河流域重要生态区和深度贫困区重叠面大，且以农村地区为主，一些地区对能矿资源短期效益的过度追求，阻碍了农村生态环境的正常恢复，也破坏了原有的农业生产系统。

针对黄河中上游重要生态区、深度贫困区等自身发展能力严重缺失的地区，实施一批重大生态-移民-城镇化建设工程，按照“迁得出、能进城、会致富、留得住”的思路，进一步推进重点生态功能区和深度贫困区生态建设，促进区域协调发展，从根本上解决长期存在的生态贫困、农民发展问题。

延续以退耕还林还草为主的生态恢复措施，加快完善生态补偿政策

根据降水和水资源时空分布特点，调整农业种植结构，压缩冬小麦种植规模，扩大饲草种植面积，缓减春旱缺水难题，减少宁南、河套等引黄灌区灌溉面积。黄土高原大致以 500 mm 多年平均年雨量线为界，以南扩展梯田、以北扩大淤地坝等旱作基本农田建设，进一步扩大坡耕地退耕还林还草的规模。退耕区、退牧区在确保退耕还林还草成果基础上，提出生态恢复保护国家补偿退出路径和机制。

针对黄河下游洪水威胁重要河段和城镇岸段，巩固和提高岸堤防洪标准，重点控制区城市防洪标准提高到 200 年一遇，重点城镇提高到 100 年一遇，其他地区由 20 年一遇提高到 30 年一遇；整治河道岸滩，依托黄河岸堤、沿岸保护利用水系、湿地、林地、草地等自然资源，建设黄河沿岸生态景观风貌带。

结合山水林田湖草工程的实施，推进农村生态环境的综合治理

针对山西及陕北、渭北、宁东等能矿资源开采区，采取地面居民搬迁安置、地下爆破或回填等工程措施，分类分批解决能矿资源采空区历史遗留问题。管控城镇、工业园区、矿区生活生产空间污染物源头排放，提出农村污水集中式、分散式治理新模式，加强汾河、渭河等黄河支流水环境污染综合治理。

利用资源优势和现有技术积累，推进资源产业深加工，逐步完成能源产业结构的调整和升级换代

发挥可再生能源和矿产资源、生物资源、自然和文化景观等比较优势，壮大太阳能、风能、水能等可再生能源开发规模，加快矿产资源绿色开采和加工技术升级改造，形成绿色基础产业体系。

创新科技成果产业化转化机制和资源优势价值化分配体制，积极扶持新型战略性产业，塑造整体高质量运行的国民经济体系

1. 利用生物及农副土特产品资源，发展具有药物疗效或养生功效的生物医药和健康食品产业。针对农牧交错带、晋陕黄河沿岸红枣带、甘陕晋优质苹果带、宁夏硒砂瓜种植区等特色农牧产品，组织或筹建专门的集种养、产品精加工新技术研发和示范于一体的科研团队，为地方特色产业培育提供技术支撑。

2. 激活“三线”国企创新潜势，着力发展机电、电子信息、人工智能等新型战略产业。

3. 依托独特的历史文化和生态景观资源，壮大全域旅游和打造国家公园品牌性旅游产业。挖潜黄河文化思想精髓，弘扬历史上“天人合一”“车同轨、书同文”“丝绸之路”“齐民要术”等开拓创新精神，发扬延安艰苦奋斗优良传统、红旗渠艰苦奋斗精神和西安交通大学“西迁精神”，构建国家战略引领、“一带一路”开放需求拉动、黄河文化思想和社会主义核心价值观支撑的高质量发展新动力系统。

健全空间精细化管治、区域差异化发展和对外开放等现代化管理体系

立足生态、农业和城镇三区及其资源环境承载能力，参照各地新一轮的国土空间规划方案，制定精细化、差异化的空间管治和区域发展政策。夯实“一带一路”陆路走廊基础，打造西安-郑州-太原三大核心城市，带动关中-天水经济区、中原城市群、太原城市群发展，形成中部高质量发展战略高地；培育呼和浩特-包头-银川河套平原、兰州-西宁经济走廊、河西走廊等西部高质量发展增长区；推动胶东半岛融入京津冀协同发展，塑造环渤海国际经济圈。

总监制：杨柳春

责任编辑：张帆

助理编辑、校对：PAN

排版：筱小鹿