3月25日，领全国政协“长江经济带开发中的湿地保护”调研组深入湖南西洞庭湖国家级自然保护区进行调研。

    调研组全国政协常委、人口资源环境委员会主任贾治邦,全国政协人口资源环境委员会副主任解振华,国家林业局副局长张永利，国家林业局湿地办主任马广仁，湖南省政协副主席杨维刚，湖南省林业厅厅长邓三龙，常德市委书记王群，市委副书记、市长周德睿等国家、省、市领导认真听取了湖南西洞庭湖国家级自然保护区管理局局长梅碧球关于西洞庭湖湿地保护以及保护区管理机制的探索与创新工作的情况汇报，并对西洞庭湖国家级自然保护区湿地保护与创新工作给予了充分肯定，对在西洞庭湖洲滩上种植杨树的问题和保护区争取相对集中行政处罚权的工作引起了高度重视。

    梅碧球向国家、省、市领导报告：

    一、西洞庭湖湿地——地球之肾

    1、基本概况

    a、地理位置：西洞庭湖国家级自然保护区位于湖南省常德市汉寿县境内；

    b、区域面积：总面积30044公顷，合45万多亩。其中：湿地面积2.696万公顷，核心区面积9061公顷，缓冲区面积6165公顷，实验区面积14818公顷。

    c、历史变迁：1998年经湖南省政府批准设立省级自然保护区； 2002年列入国际重要湿地名录；2013年经国务院批准升格为国家级自然保护区

    2、主要资源

    保护区内湿地资源十分丰富。有维管束植物87科、259属、414种；鸟类15目50科205种，其中白鹤、东方白鹳、黑鹳、白尾海雕，为国家一级保护鸟类；鱼类9目20科111种。是长江流域生物多样性保护的关键区域之一。

    3、重要功能

    西洞庭湖湿地，是东亚候鸟迁徙线路上的重要栖息地，是长江中下游重要的水鸟越冬地，是淡水鱼类、水生生物的繁衍地，是我国重要的淡水鱼类种质资源库，在国家生态安全保障上发挥重要作用。

    二、西洞庭湖区掠夺式开发乱象——整治背景

    1、地方政策性开发导向

    a、以“血防兴林灭螺项目”为依托，加速了湿地造林进程；

    b、以常德市2004年“五个百万亩工程”（其中造林100万亩）为推手，形成了湿地湖洲工程造林热潮。

    c、以振兴旅游产业为理由，各类经营主体竞相投资搞旅游开发。

    2、周边地区工业化污染

    一些乡镇的小型加工企业或明或暗地排放污水，对保护区内的水体污染严重。

    3、企业个体的乱围滥捕

    2006年，围栏养殖大闸蟹开始从江浙一带引进到洞庭湖且发展迅速，到2011年，外洲非法围栏养殖达38处，经营业主达100多家，面积达0.39万公顷，电击鱼、炸鱼、迷魂阵、过江网等随处可见，捕鸟、毒鸟现象屡禁不止。  

    上述一系列过渡开发利用河湖洲滩资源的行为，严重破坏了湿地植被及生物多样性，严重破坏了鱼类、鸟类栖息生活环境，严重破坏了湿地天然的旅游资源。在此背景下，切实加强湿地的整治与管理，显得尤为迫切。

    三、完善创新管理机制——艰辛探索

    1、湿地保护带普遍性的问题

    a、重开发利用轻打击保护；

    b、各职能部门难以形成合力；

    c、经营者利益盘根错节；

    d、打击与教育工作线长而广；

    e、保护区管理局孤掌难鸣。

    2、汉寿县委、县政府采取的主要措施

    a、从制定政策法律入手；

    汉寿县委、县政府多次召开会议，专题研究部署西洞庭湖湿地政治与管理，先后颁布了《关于加强西洞庭湖自然保护区湿地保护与管理的通告》、《西洞庭湖湿地保护管理暂行办法》等规范性文件；县人大颁布了《湖南省汉寿西洞庭湖自然保护区管理办法》，实现了湿地整治、打击、保护工作的有章可循、有法可依，使保护区“一区一法”工作走在了全省前列，我们的做法与经验，在2013年的长江流域湿地年会上交流推广。

     b、从建立执法机构着力；

    为加大湿地保护力度，在“委托执法”和“公安执法”两方面做了大量探索，先后成立了保护区水政监察中队和派出所，比前些年的部门联合执法，权责跟明确，处置更迅速、打击更得力。使保护区行政执法工作得到有效推进。在保护区实施“相对集中行政处罚权”申请工作，引起了省、市法制办的重视与支持。

    c、从理顺管理体制授权；

    对保护区域实行国土颁证，拥有85.43%的国有土地使用劝和管理权，14.57%的集体土地签订了局社共管协议，从而理顺了土地权属；严格按核心区、缓冲区、实验区的功能区划，实行分类管理；对围堤湖、安乐湖、龙池湖实行保护区与相关乡镇“协议共管”；协商解除政府与一些经营实体签订的承包租凭合同，分步骤收回了杨树、芦苇、湖洲其他资源开发权，从而实行了所有权、管理权、经营权的“三权统一”。

    d、从加大财政投入给力。

    县财政每年给保护区的专项经费均在一百万元以上，常德市委书记王群来湿地调研后，一次性拨付专项资金800万元。

  （1）推动河湖洲滩专项整治

    2010年以来，协调各方、全力推进整治行动，成了保护区管理局的一项中心工作。

全面建立资源台账。区内有杨树3000公顷，芦苇5378公顷，围栏养殖3867公顷，水域面积17799公顷，非法开发经营现象严重。为整治、打击提供了翔实的第一手资料。

全方位开展整治宣传。通过领导电视讲话、印发宣传资料、出动宣传车船、举办法制培训、开展交心谈心、实施“湿地科普进校园”行动，为湿地整治与保护营造了浓厚的宣传舆论氛围。

    全面推进整治打击。关闭保护区周边污染严重的苎麻脱胶企业6家、造纸企业3家、小钢厂38家、其它企业2家；压减珍珠养殖面积6.5万亩；拆除围网30多万米、木桩30多万根；查处违法案件104起，处理违法当事人244人，收缴各类违法作业设备780多台（套），清除外来入侵物种面积达23417亩，恢复湿地面积8万多亩。连续五年的专项整治，使保护区的管理进一步规范，水质达到国家II、III类标准，生态环境进一步恢复和改善。

    a、建立部门联动机制。推动建立保护区管理局，畜牧兽医水产局、公安局、法院、水利局、旅游局、环保局在保护区管理上的职责与统一考核办法；完善定期会商、联系协调、领导督办，整体联动工作模式与制度。

   b、强化周边乡镇职责。以签订责任状、纳入年度目标管理考核为抓手，推动乡镇“配合开展湿地保护、及时报告协同打击违法行为、加强群众宣传教育、配合建立社区共管机制”四项职责的全面落实。

    c、充分发挥协会作用。组建西洞庭湖湿地保护协会，聘请湿地保护协管员。引导开展宣传教育、依法开发经营活动，化解社会矛盾。

    保护区与蒋家嘴镇、洋淘湖镇共同成立了社区共管委员会，对实施了“退田还湖”的青山垸湿地资源进行共同管理，该共管项目被评为“全国十佳可持续发展项目”，“青山垸湿地恢复和社区共管模式”被全国推广。目前，保护区与周边11个乡镇建立了“社区共管”机制，推动了湿地恢复、保护、合理开发利用工作的开展。

    四、湿地保护的矛盾与困难——掣阻因素

    1、三峡蓄水带来的生态影响

    三峡大坝建成后，夏季水位通过大坝的调控相应的降低了1-2m，而冬季水位将提前下落，从而导致湖泊滩地提前出露、枯水期时间增长，使湿地冬季面临着严重的生态缺水。

    西洞庭湖自然保护区周边大量使用农药化肥的农业生产废水，工业生产废水，城镇生活垃圾和生活污水排放，严重威胁湿地环境的有效改善和恢复。

    保护区内直接涉及到《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国自然保护条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《湖南省湿地保护条例》等十多部法律法规，每部法律都有对应的法定行政管理部门，形成了“职责交叉、政出多门、多头执法”的状况 。且这些执法主体不在保护区，致使打击工作不及时、不到位、难协调。

    湿地保护社区协管、湿地保护协会管理方面的体制、机制不健全，奖惩实施不完善，相关管理部门及保护区周边社区群众参与湿地保护管理的意识不强，积极性不高，制约了保护区事业的发展。

    造成了保护区三个方面的资金压力；一是在湿地调查、污水治理、湿地监测、湿地研究、人员培训、执法手段与队伍建设等方面缺乏专门的资金支付。而是鸟类栖息地恢复、生态环境改造、珍稀物种保护等项目地方配套资金难以保障。三是湿地保护日常工作经费缺口较大。

    五、推动顶层设计——对策建议

    1、加快湿地保护国家立法

    目前，除湿地外，我国三大生态系统中的森林和海洋都已经通过立法得到有效保护。呼吁尽早出台《湿地法》，加快完善湿地保护的法律法规体系。

    湿地作为公共资源，国家应承担湿地生态补偿的重任，给予财政和政策支持，建立有利于生态保护和建设的财政转移支付制度。赋予保护区行政职能，开征湿地资源使用费。

    建议省政府尽快批准同意在西洞庭湖自然保护区开展相对集中行政处罚权，尽早解决自然保护区行政执法不到位这一根本问题。

    全省要对洞庭湖湿地保护进行总体规划、统筹安排，并将湿地保护工作纳入政府工作考核内容，湿地保护工作好坏与领导干部绩效直接挂钩。

    建议将国家级自然保护区工作经费列入省级财政预算，使湿地保护工作经费得到切实保障。